#14 KRISIS EKONOMI, KEBIJAKAN REFORMASI, DAN KELEMBAGAAN EKONOMI

Perspektif Krisis Ekonomi

Sejak dekade 1980-an dinamika perekonomian dunia berjalan dengan cepat. Di wilayah Asia Tenggara, data 1996 (sebelum krisis 1997/1998), perekonomian berhasil mengakumulasi pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi dan stabil. Inflasi yang stabil membuat investor memiliki kepastian usaha, sementara bagi konsumen (masyarakat) daya belinya cukup kuat. Pertemuan antara ekspektasi positif dari pemilik modal dan daya beli masyarakat menopang pertumbuhan ekonomi di wilayah Asia Tenggara.

Krisis ekonomi dipicu jatuhnya nilai tukar Bath (Thailand) terhadap US dollar pada 2 Juli 1997. Depresiasi nilai tukar menjalar (contagion effect) ke Malaysia, Indonesia, Korea Selatan, dan lain-lain. Tercatat, indeks harga saham di Thailand turun 80% dan mata uangnya terdevaluasi 100%; harga saham di indonesia turun 60% dan rupiah terdevaluasi hingga 600%; sedangkan Korea Selatan harga saham turun 65% dan won terdevaluasi 100%. Parahnya dampak krisis moneter memengaruhi kinerja ekonomi secara keseluruhan, termasuk sektor riil.

Menurut Charoenseang dan Manakit, terdapat dua sudut pandang dalam melihat pemicu krisis. Pertama, fundamental ekonomi yang rapuh dan inkonsistensi kebijakan (first generation model). Kedua, kepanikan di sektor keuangan (financial panic) yang berinteraksi dengan ekspektasi pelaku ekonomi sehingga berpengaruh langsung terhadap kebijakan makroekonomi (second generation model).

Dalam kasus Indonesia, pada first generation model ditandai dengan kerentanan di sektor perbankan maupun struktur koperasi. Usaha konglomerasi tumbuh mendominasi seluruh kegiatan ekonomi. Sedangakan pada second generation model ditandai dengan pemerintah yang mengambil keputusan melikuidasi 16 bank (sesuai anjuran IMF) pada November 1997. Begitu kebijakan likuidasi dilakukan terjadi penarikan uang nasabah secara besar-besaran (rush) sehingga perbankan mengalami kesulitan likuiditas yang membuat perekonomian semakin terpuruk.

Reformasi Ekonomi Terbalik

Desain reformasi ekonomi yang terjadi di Asia cenderung lewat pendekatan penahapan yang berurutan (gradual tetapi sistematis). Pendekatan ini menitikberatkan kepada strategi “bottom-up” dan menempatkan reformasi pada level mikro ekonomi, seperti reformasi kelembagaan (reformasi di sektor pertanian dan reformasi usaha-usaha industri) dan reformasi harga, mendahului reformasi pada level makro ekonomi (kebijakan fiskal, moneter, dan reformasi perdagangan luar negeri). Sebaliknya, pendekatan yang dilakukan di Eropa Timur cenderung reformasi ekonomi lewat perubahan yang radikal (big-bang approach), seperti perubahan hak kepemilikan, penghapusan kontrol harga, serta liberalisasi nilai tukar dan perdagangan.

Pada studi kasus Indonesia, mempraktikkan reformasi ekonomi terbalik, seperti yang terjadi di Eropa Timur. Pertama, pemerintah mengubah drastis hak kepemilikan sumber daya ekonomi menuju kepemilikan swasta (private property rights). Kedua, kontrol harga dilepas, khususnya komoditas pertanian. Ketiga, liberalisasi secara ekstensif di sektor perdagangan dan investasi asing. Keempat, strategi privatisasi lebih dipilih untuk membangun kultur korporasi dan efisiensi BUMN. Pemerintah meyakini sektor swasta (domestik atau asing) lebih mampu memperbaiki kinerja BUMN yang sedang terpuruk. Ketiga, reformasi pada level mikro perekonomian berjalan secara sehat, yang dirumuskan dalam UU No. 5/1999 tentang “Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat”.

Reformasi ekonomi Indonesia dapat dipahami melalui tiga level yang berbeda. Pertama, reformasi ekonomi level makro ketika beberapa sektor ekonomi dideregulasi dan diliberalisasi. Kedua, reformasi ekonomi level mikro, yaitu mendesain manajemen pembangunan ekonomi (politik) yang didesentralisasi yang dikenal dengan istilah otonomi daerah. Hal tersebut karena manajemen sentralisasi dipandang sumber macetnya pembangunan ekonomi. Desentralisasi ekonomi (fiskal) digunakan untuk mencapai setidaknya enam sasaran sebagai berikut: memenuhi aspirasi daerah menyangkut penguasaan atas sumber-sumber keuangan negara, mendorong akuntabilitas dan transparansi pemerintah daerah, meningkatkan partisipasi masyarakat dalam proses pembangunan daerah, mengurangi ketimpangan antardaerah, menjamin terselenggaranya pelayanan publik minimum di setiap daerah, dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat secara umum. Banyak kemajuan ekonomi dicapai berkat kebijakan reformasi ekonomi. Keberhasilan yang paling terlihat adalah pencapaian stabilitas makroekonomi.

Terdapat soal ekonomi yang belum dapat dipecahkan, bahkan ada beberapa aspek yang malah tejadi penurunan. Pertama, pertumbuhan yang tinggi bersamaan dengan naiknya ketimpangan pendapatan antarindividu/kelompok maupun antardaerah. Kedua, deregulasi dan liberalisasi yang dianggap akan meningkatkan efisiensi ekonomi, namun efisiensi dan daya saing ekonomi nasional tidak bergerak maju secara proporsional dengan percepatan liberalisasi. Ketiga, akses angkatan kerja masuk ke sektor formal semakin sempit sehingga jumlah tenaga kerja yang bekerja di sektor informal bertambah dari waktu ke waktu.

Terdapat dua argumen tentang kegagalan sebagian program reformasi ekonomi di Indonesia. Pertama, analisis pilihan dan urutan kebijakan reformasi ekonomi. Kebijakan reformasi antarnegara tidak bisa diseragamkan karena masing-masing karakteristik dan problem ekonomi yang berlainan. Kedua, lemahnya desain dan penegakan kelembagaan (rules of the games) dari kebijakan yang telah dibuat. Pada level makro (institutional environment) berkonsentrasi kepada penyusunan kerangka hukum, ekonomi, dan politik. Sedangkan pada level mikro (institutional arrangement) mendesain aturan main yang memungkinkan semua pelaku ekonomi dapat bersaing (competition) atau bekerja sama (cooperation) secara adil (fair).

Implikasi serius dari kebijakan reformasi ekonomi secara rinci bisa dilihat dalam lima ciri yang disebut cost of economic reform berikut. Pertama, liberalisasi keuangan hanya menjadi instrumen sektor keuangan, tidak menumbuhkan sektor riil. Kedua, petani makin terpuruk karena kontrol harga dilepas sehingga penentu harga adalah pedagang/distributor. Hasilnya, harga komoditas melambung, tapi bagian ekonomi terbesar tidak jatuh ke petani. Ketiga, pertumbuhan ekonomi ditopang oleh non-tradeable sector yang import content-nya tinggi dan penyerapan tenaga kerjanya rendah. Akibatnya, impor terus bertambah dan sektor informal kian membengkak. Keempat, marginalisasi pelaku ekonomi tradisional dan skala kecil akibat kalah bersaing dengan pelaku ekonomi besar di sektor perdagangan. Kelima, akumulasi kebijakan reformasi ekonomi membuat ketimpangan pendapatan meningkat seiring laju pertumbuhan ekonomi yang tinggi.

Kerapuhan Kelembagaan Makro

Problem reformasi ekonomi disebabkan oleh ketiadaan kelembagaan atau strategi reformasi kelembagaan (institutional reform). Kelembagaan ekonomi yang baik akan mendorong masyarakat berinvestasi, mengakumulasi modal, dan mengembangkan teknologi baru sehingga masyarakat menjadi lebih sejahtera.

Reformasi kelembagaan merupakan enabling environment yang membuat kebijakan reformasi dapat berjalan seperti yang diharapkan. Terdapat tiga aspek reformasi kelembagaan pada level makro (institutional reform), yaitu kelembagaan reformasi administrasi (administrative reform), sistem hukum (legal system reform), dan politik (political reform).

Spirit reformasi ekonomi adalah pasar menjalankan misi percepatan kegiatan ekonomi dengan basis efisiensi. Reformasi ekonomi menghendaki pemerintahan yang kuat tetapi dengan cakupan ruang lingkup yang terbatas (strong but limited government). World Economic Forum (2012) mengungkapkan penyebab daya saing ekonomi Indonesia yang rendah diakibatkan oleh korupsi dan inefisiensi birokrasi.

Pokok dalam kegiatan ekonomi yang penting adalah kejelasan hak kepemilikan (property rights) dan respek terhadap aturan hukum/rule of the law (termasuk penegakannya/law enforcement) sebagai faktor penentu stabilitas ekonomi, pengembangan pasar modal, pembangunan sektor usaha, dan investasi dalam inovasi.

Kejelasan hak kepemilikan membuat transaksi lebih mudah dilakukan karena masing-masing pelaku ekonomi memiliki kepastian tentang status suatu barang/jasa. Hak kepemilikan dijamin kepastiannya melalui sistem legal untuk mencegah munculnya pelaku ekonomi yang berbuat curang, seperti pencurian, penjiplakan, pembajakan, dan lain-lain.

Investasi yang terjadi di suatu negara bukan hanya fungsidari tingkat suku bunga, ekspektasi ekonomi, ketersediaan infrastruktur, atau pasokan kredit. Dalam tradisi kelembagaan, investasi juga berkaitan dengan seberapa jauh pemerintah (melalui sistem hukumnya) mampu melindungi investor dari praktik-praktik pencurian hak cipta, penjiplakan, pembajakan, dan lain sebagainya. Dalam kasus Indonesia, masalah muncul karena ketidakmampuan sistem legal memproteksi investor dari perilaku menyimpang (opportunism) pelaku ekonomi lainnya.

Makna reformasi politik bukan hanya sekedar secara prosedur sudah mengadopsi unsur-unsur penting dari demokrasi, namun kegiatan ekonomi sudah dideregulasi dan sistem politik telah demokratis yang terjadi bila sistem politik demokratis tersebut dilengkapi dengan aturan main dan norma yang jelas (well-defined rules and norms) sehingga sistem tersebut dapat mengakomodasi aspirasi politik rakyat.

Realitas politik di Indonesia menunjukkan beberapa penyimpangan. Program atau proyek pembangunan sebagian untuk pengelola/pejabat negara atau kerabatnya. Proyek pembangunan itu diberikan kepada political fund managers pemenangan salah satu kontestan pemilu yang menjadi pemimpin. Proyek itu tidak dijalankan sesuai term of reference. Ada anggapan di Asia Tenggara (termasuk Indonesia) terdapat ketidakjelasan pembagian tugas tugas antara politisi dan birokrat. Keduanya memainkan peran dalam proses pembuatan kebijakan sehingga muncul tumpang tindih (overlapped) atas bagian yang mesti dilakukan. Inilah sebagian dari kerapuhan kelembagaan makro yang dijalankan Indonesia selama satu dekade terakhir ini.

Kedangkalan Kelembagaan Mikro

Reformasi ekonomi di Indonesia menghasilkan stabilitas ekonomi yang relatif baik, namun dengan meninggalkan masalah diantaranya kemiskinan, ketimpangan pendapatan, dan pengangguran. Meskipun dana dan banyak kebijakan ekonomi sudah diproduksi untuk mengatasi masalah kemiskinan, namun penurunan jumlah orang miskin tidak menunjukkan penurunan. Selama 20 tahun, tidak ada kemajuan dalam mengatasi kemiskinan karena presentase penduduk miskin tidak banyak mengalami penurunan. Hal ini karena pemerintah lupa merumuskan kebijakan langsung (direct policies) yang mengaitkan kelembagaan dengan strategi pengurangan kemiskinan (poverty reduction).

Pertumbuhan ekonomi yang stabil namun terjadi peningkatan ketimpangan pendapatan. Hal tersebut dikarenakan oleh proporsi kenaikan inflasi nyaris sama dengan kenaikan upah minimum. Liberalisasi keuangan hanya instrumen memutar dana tanpa memiliki dampak terhadap kegiatan ekonomi riil (investasi). Perekonomian yang tumbuh hanya berputar pada segelintir pemilik modal/uang dan tidak diimbangi dengan kelembagaan yang mengatur dana tersebut dikelola dan dimanfaatkan bagi kesejahteraan masyarakat.

Pengangguran terbuka menunjukkan penurunan tetapi jumlah pekerja yang tergolong setengah menganggur sangat besar. Fenomena ini terjadi karena faktor-faktor berikut: desain insentif yang tidak bekerja di sektor pertanian, mahalnya biaya izin usaha, perilaku rent-seeking dalam promosi sektor ekonomi, akses permodalan yang tidak berjalan maksimal, dan ketiadaan perlindungan hukum terhadap sektor informal.

Tugas penting pemerintah dalam menyelamatkan reformasi ekonomi adalah mendesain kelembagaan mikro yang lebih rinci agar masalah-masalah ekonomi yang pokok dapat teratasi. Tabel berikut memberikan arahan tentang pekerjaan-pekerjaan kelembagaan yang harus diformulasikan dan dijalankan secara serius untuk mengatasi masalah yang ada tersebut.

Reformasi Kelembagaan yang Perlu Dibangun

Level Kelembagaan	Rincian Aturan Main	Hasil yang Diharapkan
Kelembagaan Makro
Reformasi Administrasi	Sistem meritokrasi; Remunerasi yang layak; Penerapan reward and punishment; Peningkatan kompetensi aparat birokrasi.	Sistem birokrasi dan administrasi yang mampu menjalankan kebijakan reformasi ekonomi secara efektif.
Reformasi hukum/legal	Memperkuat independensi; Remunerasi yang layak; Penegakan aturan main yang konsisten; Perlindungan terhadap hak kepemilikan.	Sistem legal yang bisa diakses semua masyarakat, ada kepastian, adil, konsisten, dan cepat.
Reformasi politik	Penguatan checks and balances; Transparansi proses pengambilan keputusan; Sirkulasi dan pembagian kekuasaan.	Sistem politik yang bekerja demi memenuhi kebutuhan rakyat, bukan berjalan karena motif-motif keuntungan pribadi (rent-seeking).
Kelembagaan Mikro
Kelembagaan pengurangan kemiskinan	Statuta hubungan antarpelaku ekonomi; Memangkas dominasi posisi pedagang lokal; Regulasi penambahan lahan; Menghidupkan aset yang mati; Penguatan koperasi serta usaha kecil dan menengah.	Pengurangan kemiskinan secara cepat dan memberi peluang berusaha permanen secara memadai/laik.
Kelembagaan pengurangan ketimpangan pendapatan	Pengendalian harga pangan; Statuta upah minimum yang layak; Pengaturan kepemilikan aset produktif; Kuota kredit ke sektor pertanian dan IBT (luar jawa).	Pemerataan pendapatan, baik antarindividu, antarsektor, maupun antarwilayah.
Kelembagaan pengurangan pengangguran	Peningkatan insentif di sektor pertanian, termasuk merombak kelembagaan distribusi; Menyederhanakan dan mengurangi biaya izin usaha; Peningkatan akses modal; Perlindungan sektor informal.	Pengurangan pengangguran, khususnya akibat penerapan kebijakan yang salah, sehingga tiap orang dapat memaksimalkan kapabilitas individu.
Kelembagaan Sosial
Jaminan kebutuhan dasar	Tunjangan pengangguran, perumahan, dan usia lanjut; Skema pendidikan dan kesehatan.	Menjamin setiap orang dapat memenuhi kebutuhan hidup secara layak.
Transfer pendapatan	Pajak progesif dan subsidi terfokus (targeted); Jaminan kerja yang layak.	Memastikan setiap orang memiliki kesempatan kembali masuk ke pasar kerja.